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San Juan Citizens Alliance v. United States Bureau of Land Management

United States District Court, D. New Mexico

June 14, 2018

SAN JUAN CITIZENS ALLIANCE, WILDEARTH GUARDIANS, AMIGOS BRAVOS, DINE CITIZENS AGAINS RUINING OUR ENVIRONMENT, and SIERRA CLUB, Plaintiffs,
v.
UNITED STATES BUREAU OF LAND MANAGEMENT, SALLY JEWELL, in her official capacity as United States Secretary of the Interior, UNITED STATES FOREST SERVICE, and TOM VILSACK, in his Official capacity as United States Secretary of Agriculture; Defendants.

          MEMORANDUM OPINION AND ORDER

          M. CHRISTINA ARMIJO SENIOR UNITED STATES DISTRICT JUDGE

         THIS MATTER is before the Court on Plaintiffs' Petition for Review of Agency Action [Doc. 1] and Plaintiffs' Opening Merits Brief [Doc. 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         Plaintiffs are a collective of citizens groups whose members variously “use and enjoy the wildlands, wildlife habitat, rivers, streams, and healthy environment on . . . lands affected by development of the 13 leases challenged” by this action. [Doc. 1 ¶¶ 12-17] Defendants are federal agencies (or the heads of such agencies) responsible for managing the at-issue public lands and resources. [Doc. 1 ¶¶ 20-23] Plaintiffs' Petition challenges the joint decision of the United States Bureau of Land Management (BLM) and the United States Forest Service (USFS or “the Forest Service”) to lease thirteen parcels of federal mineral estate in the Santa Fe National Forest (SFNF) in New Mexico. [Doc. 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p. 12; Doc. 26 p. 7][1] As grounds for their challenge, Plaintiffs allege that BLM and the Forest Service (collectively “the agencies”) violated the National Environmental Policy Act (NEPA), 42 U.S.C. 4321-35.

         The Court has considered the parties' submissions, the relevant law, and the record, and is otherwise fully advised. For the reasons that follow, the Court grants in part and denies in part Plaintiffs' requested relief.

         I. DISCUSSION

         A. Overview of the Governing Law

         1. NEPA

         NEPA was enacted by Congress in recognition of “the profound impact of man's activity on the interrelations of all components of the natural environment, particularly the profound influence[] of . . . resource exploitation” and “the critical importance of restoring and maintaining environmental quality[.]” 42 U.S.C. § 4331(a). Congress declared it to be “the continuing policy of the Federal Government, in cooperation with State and local governments, and other concerned public and private organizations, to use all practicable means and measures . . . to create and maintain conditions under which man and nature can exist in productive harmony, and fulfill the social, economic, and other requirements of present and future generations of Americans.” Id.

         To that end, NEPA requires “all agencies of the Federal Government” to:

(A) utilize a systematic, interdisciplinary approach which will insure the integrated use of the natural and social sciences and the environmental design arts in planning and in decisionmaking which may have an impact on man's environment;
(B) identify and develop methods and procedures, in consultation with the Council on Environmental Quality [CEQ] . . . which will insure that presently unquantified environmental amenities and values may be given appropriate consideration in decisionmaking along with economic and technical considerations;
(C) include in every recommendation or report on proposals for legislation and other major Federal actions significantly affecting the quality of the human environment, a detailed [environmental impact] statement [EIS] by the responsible official on--
(i) the environmental impact of the proposed action,
(ii) any adverse environmental effects which cannot be avoided should the proposal be implemented,
(iii) alternatives to the proposed action,
(iv) the relationship between local short-term uses of man's environment and the maintenance and enhancement of long-term productivity, and
(v) any irreversible and irretrievable commitments of resources which would be involved in the proposed action should it be implemented.

42 U.S.C. § 4332.

         NEPA is complemented by federal regulations purposed “to tell federal agencies what they must do to comply with the procedures and achieve the goals of the Act.” 40 C.F.R. § 1500.1(a). The procedures require that “high quality” environmental information based on “[a]ccurate scientific analysis, expert agency comments, and public scrutiny” is available to public officials and citizens before decisions are made and before actions are taken. Id. § 1500.1(b).

NEPA's purpose is not to generate paperwork-even excellent paperwork-but to foster excellent action. The NEPA process is intended to help public officials make decisions that are based on understanding of environmental consequences, and take actions that protect, restore, and enhance the environment. The[] regulations provide the direction to achieve this purpose.

40 C.F.R. § 1500.1(c).

         To determine whether a proposed action “significantly affect[s] the quality of the human environment, ” thereby prompting the EIS requirement, 42 U.S.C. § 4332(c), the federal agency may be required to prepare an environmental assessment (EA). 40 C.F.R. § 1501.4(b). “An EA is a concise public document that briefly provides sufficient evidence and analysis for determining whether to prepare an EIS or a finding of no significant impact.” Blue Mountains Biodiversity Project v. Blackwood, 161 F.3d 1208, 1212 (9th Cir. 1998) (internal quotation marks, citations and brackets omitted); accord 40 C.F.R. § 1508.9(a)(1). Based on the environmental assessment, a federal agency must either prepare an EIS or prepare a “finding of no significant impact” (FONSI). 40 C.F.R. § 1501.4(c)-(e). “[I]nherent in NEPA and its implementing regulations is a ‘rule of reason, ' which ensures that agencies determine whether and to what extent to prepare an EIS based on the usefulness of any new potential information to the decisionmaking process.” Dep't of Transp. v. Pub. Citizen, 541 U.S. 752, 767 (2004) (internal quotation marks and citation omitted).

         In cases requiring an EIS, the agency is required to prepare “a concise public record of decision” stating, among other things: what the decision was; all alternatives that were considered in reaching the decision; the alternatives that were “environmentally preferable”; and “whether all practicable means to avoid or minimize environmental harm from the alternative selected have been adopted, and if not, why they were not[.]” 40 C.F.R. § 1505.2.

The environmental impact statement shall succinctly describe the environment of the area(s) to be affected or created by the alternatives under consideration. The descriptions shall be no longer than is necessary to understand the effects of the alternatives. Data and analyses in a statement shall be commensurate with the importance of the impact, with less important material summarized, consolidated, or simply referenced. Agencies shall avoid useless bulk in statements and shall concentrate effort and attention on important issues. Verbose descriptions of the affected environment are themselves no measure of the adequacy of an environmental impact statement.

40 C.F.R. § 1502.15.

Agencies shall insure the professional integrity, including scientific integrity, of the discussions and analyses in environmental impact statements. They shall identify any methodologies used and shall make explicit reference by footnote to the scientific and other sources relied upon for conclusions in the statement. An agency may place discussion of methodology in an appendix.

40 C.F.R. § 1502.24.

Agencies are encouraged to tier[2] their environmental impact statements to eliminate repetitive discussions of the same issues and to focus on the actual issues ripe for decision at each level of environmental review (§ 1508.28). Whenever a broad environmental impact statement has been prepared (such as a program or policy statement) and a subsequent statement or environmental assessment is then prepared on an action included within the entire program or policy (such as a site specific action) the subsequent statement or environmental assessment need only summarize the issues discussed in the broader statement and incorporate discussions from the broader statement by reference and shall concentrate on the issues specific to the subsequent action. The subsequent document shall state where the earlier document is available.

40 C.F.R. § 1502.20. “A NEPA document that tiers to another broader NEPA document . . . must include a finding that the conditions and environmental effects described in the broader NEPA document are still valid or address any exceptions.” 43 C.F.R. § 46.140. “An [EA] prepared in support of an individual proposed action can be tiered to a programmatic or other broader-scope [EIS] . . . for a proposed action with significant effects . . . if the . . . broader [EIS] . . . fully analyzed those significant effects.” 43 C.F.R. § 46.140(c). However, “[t]o the extent that any relevant analysis in the broader NEPA document is not sufficiently comprehensive or adequate to support further decisions, the tiered NEPA document must explain this and provide any necessary analysis.” 43 C.F.R. § 46.140(b).

         In cases in which a federal agency prepares a FONSI, the reviewing court must “insure that the agency [took] a ‘hard look' at environmental consequences”; however, the Court “cannot interject itself within the area of discretion of the [agency] as to the choice of the action to be taken.” Kleppe v. Sierra Club, 427 U.S. 390, 410 n.21 (1976). In keeping with the “hard look” requirement, some courts have held that an agency that prepares a FONSI “must supply a convincing statement of reasons to explain why a project's impacts are insignificant.” Blue Mountains Biodiversity Project, 161 F.3d at 1212; Twp. of Lower Alloways Creek v. Pub. Serv. Elec. & Gas Co., 687 F.2d 732, 741-42 (3rd Cir. 1982).

         2. Oil and Gas Leasing on Federal Forest Land

         Oil and gas leasing on forest land is under the dual management of the United States Forest Service, which regulates the surface, and BLM, which regulates the subsurface. 30 U.S.C. § 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Pursuant to the Mineral Leasing Act, 30 U.S.C. § 181-287, the Secretary of the Interior [who controls BLM] has “considerable discretion to determine which lands will be leased.” W. Energy Alliance v. Salazar, 709 F.3d 1040, 1044 (10th Cir. 2013). “BLM state offices administer these leases through lease sales.” Id. at 1042. However, “[t]he Secretary of the Interior may not issue any lease on National Forest System Lands reserved from the public domain over the objection of the Secretary of Agriculture, ” who controls the USFS. 30 U.S.C. § 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         In general, “[o]il and gas leasing follows a three-[phase] process.” N.M. ex rel. Richardson v. Bureau of Land Mgmt., 565 F.3d 683, 716 (10th Cir. 2009). In the first phase, BLM prepares a land use plan called a “resource management plan, ” that determines which tracts or areas of public land will be open to leasing and under what conditions. Id.; 43 U.S.C. § 1712(a). In the second phase, BLM may grant leases for the development of specific sites within areas that are open to leasing, subject to the requirements of the resource management plan. Richardson, 565 F.3d at 716; 43 U.S.C. § 1712(e). In the third and final phase, a lessee may file an application for a permit to drill, which is subject to BLM review and approval. Richardson, 565 F.3d at 716; 43 C.F.R. § 3162.3-1.

         Because BLM may not issue any lease on national forest land over the Forest Service's objection, 30 U.S.C. § 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the two agencies operate under a memorandum of understanding concerning oil and gas leasing operations (the MOU). [Doc. 26 p. 9; BLM 11808] The MOU identifies administrative procedures and lines of authority that ensure the timely processing of oil and gas lease applications, surface use plans of operation, and applications for permits to drill. [BLM 11808] Under the MOU and applicable regulations, the Forest Service identifies the specific lands that shall be offered for lease by undertaking a process that complies with NEPA and accords with the forest land and resource management plan. 36 C.F.R. § 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[Doc. 26 p. 9');">26 p. 9; BLM 11815] Then BLM provides a “reasonably foreseeable development scenario” for oil and gas leasing on forest lands. [BLM 11815] If the Forest Service consents to leasing, it may mandate stipulations, as appropriate, to protect the surface resources. 43 C.F.R. § 3101.7-1(a); 36 C.F.R. § 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[Doc. 26 p. 9');">26 p. 9; BLM 11816] BLM may then issue competitive leases. [BLM 11817] If, after obtaining a lease, a lessee decides to pursue development, the lessee must file an application for a permit to drill as to each well including a surface-use plan of operations that identifies the location of the drillpad and road, details of pad construction, methods of containing and disposing of waste, and a surface reclamation plan. 43 C.F.R. § 3162.3-1(d), (f); see 30 U.S.C. § 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[Doc. 26 p. 9');">26 p. 9] The surface-use plan of operations must be approved by the Forest Service before BLM finally approves an application for a permit to drill. 30 U.S.C. § 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43 C.F.R. § 3162.3-1(h).

         B. Factual Background

         The SFNF comprises 1, 567, 181 acres. [FS 744 p. 5] In October 2015, BLM approved an oil and gas lease sale for thirteen parcels of federal minerals covering 19, 788 acres thereof. [Doc. 26 p. 11');">26 p. 11; BLM 10206, 10212] The parcels were reviewed by the USFS to ensure that leasing would be in conformance with the applicable SFNF plans and, after imposing certain stipulations, the USFS determined that it did not object to the parcels being leased. [BLM 11314-15] The thirteen parcels are located within the easternmost part of the San Juan Basin, which is one of the United States' largest natural gas fields-containing approximately 14, 995 natural gas wells as of 2012. [Doc. 26 p. 11');">26 p. 11; BLM 13091, 10271, 15447]

         A lengthy history involving various agencies studying, analyzing, and evaluating the impact of oil and gas leasing in the relevant portion of the SFNF precedes the agencies' decision to issue the thirteen leases that are the subject of Plaintiff's appeal. Briefly stated, with further discussion provided as necessary in the body of this Opinion, the following actions were taken beginning in 1987.

         A 1987 land resource management plan (the “Forest Plan”) for the SFNF that contemplated oil and gas leasing in the San Juan Basin was created. [FS 1030, 1099] Over time, the San Juan Basin became “one of the most strategic gas producing basins to the U.S. economy[.]” [BLM 13508] ¶ 1999, oil and natural gas valued at $2.46 billion was produced from the basin. [BLM 13508] From 1998-2012, BLM received several expressions of interest from the oil and gas industry related to further oil and gas leasing in the SFNF; however, because the 1987 Forest Plan was outdated and was insufficient by NEPA standards, BLM could not issue new oil and gas leases. [Doc. 26 p. 11');">26 p. 11; FS 2719, 4734, 9029, 10097, 10098, 10100, 11736, 11740, 13742, 15860, 16165]

         Therefore, in 2000, a “core team” of BLM, United States Bureau of Reclamation, and Forest Service staff began working to identify issues and develop project descriptions and alternatives to develop a resource management plan, examining, among other things, oil and gas leasing and development. [BLM 15447-48] ¶ 2003, BLM issued the “Farmington Resource Management Plan with Record of Decision” (the 2003 RMP) and a “Final Environmental Impact Statement” (Final EIS) pertaining to the New Mexico portion of the San Juan Basin. [BLM 15433, 15447, 15439] Ultimately, because the 2003 RMP and the Final EIS did not satisfy Forest Service NEPA requirements, no new oil and gas leases were issued. [Doc. 26 p. 11');">26 p. 11-12; BLM 13091]

         Since the 2003 RMP did not adequately address Forest Service NEPA requirements, and because the USFS had identified the need to update the 1987 Forest Plan, the Forest Service conducted a planning-level NEPA analysis in 2006. [Doc. 26 p. 12');">26 p. 12; FS 9489-90; BLM 13023] The 2006 analysis examined the potential effects of oil and gas development in the SFNF. [BLM 13091] ¶ 2006, a draft EIS was produced, and notice of its availability was published in the Federal Register. [BLM 13023] After addressing and correcting a “significant issue” that affected the EIS, a Final EIS and Record of Decision was issued by the Forest Service in 2008. [BLM 13023-24]

         WildEarth Guardians (one of the Plaintiffs in this lawsuit) appealed the 2008 Record of Decision, and “the USFS Appeal Reviewing Officer remanded the Final EIS to the USFS for additional work on air quality.” [Doc. 26 p. 12');">26 p. 12; BLM 13024] After completing a supplemental analysis of air quality, the Forest Service issued a draft supplement to the Final EIS; this document was subject to a comment period ending in November, 2010. [Doc. 26 p. 12');">26 p. 12; BLM 13024] Then, in 2012, the Forest Service prepared a “final supplement to the final environmental impact statement” (FSFEIS) which analyzed air quality data from 2006-2011, and included data from a new air quality monitoring station. [Doc. 26 p. 13; BLM 13088] These analyses were used by the Forest Service in 2012 to amend the 1987 Forest Plan to permit oil and gas leasing. [Doc. 26 p. 13');">26 p. 13; BLM 13042-44]

         In 2013, the Forest Service reviewed the 2008 Final EIS and the 2012 FSFEIS and concluded that they were “adequate for offering lands for competitive leasing.” [Doc. 26 p. 13; Doc. 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p. 23-24; FS 16204] The Forest Service notified BLM of its decision and of stipulations applicable to each enumerated parcel of land. [Doc. 26 p.13-14; FS 16204] BLM, which served as a “cooperating agency for the preparation” of the EIS, adopted the FEIS, as supplemented, concluding that it was adequate under NEPA to issue oil and gas leases. [Doc. 26 p. 14');">26 p. 14; BLM 13016]

         In 2015, BLM issued a “Decision Record” and Environmental Assessment approving for lease the 13 parcels of federal minerals at issue here subject to surface use stipulations mandated by the Forest Service. [Doc. 26 p. 14');">26 p. 14; BLM 10206] In so doing, BLM reviewed three alternative proposed actions-a “No Action” alternative denying or rejecting expressions of interest to lease during an October 2014 competitive oil and gas lease sale (Alternative A); a proposed action that would lease twenty-five parcels covering 23, 325.4 acres (Alternative B); and Alternative C, the “preferred alternative, ” which BLM ultimately selected. [BLM 10219-32] The proposed action encompassed within the preferred alternative was reviewed by BLM biologists and by USFS staff for its effects on:

energy minerals; soils, watershed management and water resources; air quality; vegetation; wildlife; threatened and endangered species; cultural resources; visual resources; wild and scenic river eligibility; wilderness; social and economic resources; environmental justice; social environment; economics; recreation; rangeland and livestock grazing; fire management; public health; climate; geology; lithology, and cumulative effects.

[BLM 10210] Native American tribes were notified of the proposed action, and continual tribal consultation is being conducted by the Forest Service. [BLM 10210]

         The Environmental Assessment included an analysis of the effects the proposed action would have on: wildlife, special status species, and migratory birds; air quality and climate; water quality; soil resources; dark sky resources; cultural resources and landscapes; socio economics; environmental justice; and the Old Spanish Trail. [BLM 10218, 10234-64] The Environmental Assessment tiered to and incorporated the Forest Service's 2003 RMP, the 2008 FEIS, and the 2012 FSFEIS. [BLM 10216, 10210; BLM 11317, 11325] BLM determined that preparation of an EIS was not warranted based on a FONSI concluding that “[t]he impacts of leasing the fluid mineral estate in the [relevant areas] [were] analyzed in the 2003 RMP, [in a] 2002 Biological Assessment, and the Final EIS” issued by the Forest Service in 2012. [BLM 10213; Doc. 26 p. 14');">26 p. 14] After denying several administrative protests of its decision, BLM issued the 13 leases. [Doc. 26 p. 14');">26 p. 14; BLM 11314, 11330, 11344]

         C. Plaintiffs' Claims for Relief

         Plaintiffs Petition contains four “Claims for Relief.” First, Plaintiffs claim that BLM violated NEPA by failing to take a hard look at the environmental impacts of oil and gas development; second, they claim that BLM violated NEPA by allegedly failing to provide a convincing statement of reasons to justify its decision to forego preparing an EIS; third, Plaintiffs allege that Defendants violated NEPA by issuing leases during a pending resource management plan amendment and forest plan revision; and finally, Plaintiffs claim that the Forest Service violated NEPA by failing to take a hard look at the impacts of oil and gas development and failing to consider significant new information and circumstances.[3] [Doc. p. 31');">1 p. 31-38] In accordance with these claims, Plaintiffs seek: (1) a declaration that the leasing decisions violate NEPA and its implementing regulations; (2) to enjoin Defendants from authorizing further leases within the Santa Fe National Forest pending their “full compliance” with NEPA; (3) to have this Court vacate and remand the leasing decisions; (4) to have this Court retain continuing jurisdiction of this matter until Defendants fully remedy the alleged violations enumerated in the Petition; and (5) to recoup their costs, fees, and expenses. [Doc. p. 38');">1 p. 38-39]

         II. ANALYSIS

         A. Standing

         Plaintiffs assert that they have standing [Doc. 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pp. 16-18], and Defendants do not contest Plaintiffs' standing. “Standing under Article III of the Constitution requires that an injury be concrete, particularized, and actual or imminent; fairly traceable to the challenged action; and redressable by a favorable ruling.” Monsanto Co. v. Geertson Seed Farms, 561 U.S. 139, 149 (2010). Here, within the Petition for Review of Agency Action and five affidavits, Plaintiffs allege and establish cognizable injuries, which are fairly traceable to BLM's sale of the leases at issue, and which are redressable by injunctive relief or remand by this Court. [Doc. 1, ¶¶ 13-19, 71-75, 86; Docs. 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Accordingly, the Court concludes that Plaintiffs have standing to pursue this case.

         B. Standard of Review

         NEPA does not provide a private right of action, therefore the Court reviews Defendants' leasing decision as a “final agency action” under the Administrative Procedure Act (“APA”), 5 U.S.C. §§ 551-59. Wyoming v. U.S. Dep't of Agric., 661 F.3d 1209, 122');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');">22');"><